투기 수요 억제를 위한 규제가 전월세 공급 감소와 월세 부담 증가로 이어지는 이유
다주택자 규제는 부동산 정책이 강화될 때마다 가장 먼저 등장하는 수단이다. 여러 채의 주택을 보유한 사람에게 취득세와 보유세, 양도소득세를 더 부과하거나 주택담보대출을 제한하면 투기 목적의 주택 구매가 줄어들고, 그만큼 무주택 실수요자에게 주택 구매 기회가 돌아갈 것이라는 논리다.
주택이 거주 공간인 동시에 투자 자산으로 활용되는 현실을 고려하면 다주택자에 대한 적절한 규제는 필요하다. 과도한 대출을 이용한 주택 매입과 단기 시세차익 거래가 확산되면 주택가격이 소득보다 빠르게 상승하고, 무주택 가구와 청년층의 내 집 마련은 더 어려워진다. 주택 소유가 일부 계층에 집중되면서 자산 격차가 확대되는 문제도 발생한다.
그러나 다주택자는 주택 매매시장에서는 투자자인 동시에 임대시장에서는 전세와 월세를 공급하는 임대인이다. 이 때문에 다주택자의 주택 취득과 보유를 강하게 제한하면 주택 매매 수요는 줄어들 수 있지만, 동시에 민간 임대주택을 공급하려는 수요까지 위축될 수 있다. 집값을 안정시키기 위한 규제가 오히려 전월세 공급을 줄이고 임차인의 주거비를 높이는 역설적인 상황이 나타날 수 있는 것이다.
2024년 주택소유통계에 따르면 우리나라 주택 소유자 1,597만6천 명 가운데 주택을 두 채 이상 소유한 사람은 237만7천 명으로 전체의 14.9%를 차지했다. 이들 가운데에는 대규모 투기 목적의 보유자도 있을 수 있지만, 지방의 저가주택을 상속받았거나 소형 빌라와 오피스텔을 임대하는 생계형 임대인도 포함돼 있다. 모든 다주택자를 동일한 경제주체로 분류하기 어려운 이유다.
다주택자 규제가 임대시장에 어떤 영향을 미치는지 분석하려면 집값 억제라는 정책 목적뿐 아니라 임대주택의 공급 방식과 전세·월세 구조, 지역별 주택 수급 상황까지 함께 살펴봐야 한다.
가. 다주택자 규제가 필요한 이유와 기대되는 긍정적 효과
다주택자 규제의 첫 번째 목적은 대출을 이용한 투기적 주택 수요를 억제하는 것이다. 주택가격이 상승할 것이라는 기대가 강한 시기에는 임대수익보다 시세차익을 목적으로 여러 채의 주택을 구입하는 수요가 늘어난다. 특히 전세보증금과 주택담보대출을 결합한 갭투자가 확산되면 적은 자기자본으로도 여러 채를 보유할 수 있다.
이러한 투자 방식은 집값이 계속 상승할 때에는 유지되지만, 집값이 하락하거나 전세가격이 떨어지면 문제가 커진다. 임대인이 새로운 임차인에게 받은 보증금으로 기존 임차인의 보증금을 반환하는 구조가 흔들리기 때문이다. 자금 여력이 부족한 임대인이 주택을 여러 채 보유할수록 역전세와 보증금 미반환 위험도 확대될 수 있다.
다주택자에 대한 주택담보대출 규제는 이런 과도한 레버리지를 차단하는 역할을 한다. 2026년 금융위원회의 가계부채 관리방안에는 다주택자가 보유한 수도권·규제지역 아파트 담보대출의 만기 연장을 원칙적으로 제한하는 내용이 포함됐다. 다만 임차인이 거주하는 주택은 임대차계약 종료 시점까지 예외를 인정하는 등 세입자 피해를 줄이기 위한 보완 장치도 마련됐다.
세제 규제도 주택 투자수익을 낮춰 매수 경쟁을 완화할 수 있다. 다주택자가 추가 주택을 취득할 때 더 높은 세금을 부담하고, 보유와 처분 단계에서도 비용이 발생한다면 단기적인 가격 상승만을 기대한 매입은 줄어들 가능성이 크다. 실제로 다주택자에 대한 양도소득세 중과 유예는 2026년 5월 9일 종료됐으며, 조정대상지역의 중과 대상 주택에는 다시 강화된 과세체계가 적용되고 있다.
규제를 통해 다주택자가 보유한 주택이 시장에 매물로 나오고 이를 무주택 임차인이 구입한다면, 주택 소유의 분산이라는 효과도 기대할 수 있다. 이 경우 임대주택 한 채가 매매주택으로 전환되지만, 기존 임차인 한 가구도 자가 보유자가 되므로 임대주택 공급과 임차 수요가 동시에 하나씩 감소한다. 따라서 다주택자의 주택 매각이 반드시 전월세 부족으로 이어진다고 단정할 수는 없다.
규제로 집값 상승 기대가 낮아지면 임차인이 무리하게 주택을 구매해야 한다는 불안도 줄어들 수 있다. 주택을 거주 목적보다 투자 대상으로 바라보는 분위기가 완화되고, 소득과 상환 능력에 맞춰 주택을 선택하는 시장이 형성될 가능성도 있다.
결국 다주택자 규제는 투기적 매입과 과도한 대출, 주택 소유 집중을 완화하고 전세보증금 관련 금융 위험을 낮추는 데 의미가 있다. 문제는 규제가 투기 목적의 보유자와 장기적으로 임대주택을 공급하는 임대인을 제대로 구분하지 못할 때 발생한다.
나. 임대주택 공급을 줄이는 규제의 역설적 작동 방식
우리나라 임대시장은 공공임대뿐 아니라 개인이 보유한 민간 임대주택에 크게 의존한다. 다주택자가 주택을 추가로 매입하지 못하게 하거나 보유 비용을 크게 높이면, 매매시장에서는 투자 수요가 줄어들지만 임대시장에서는 새로운 임대주택을 공급할 주체도 감소할 수 있다.
이 과정에서 중요한 것은 기존 주택의 소유권 이동과 장기적인 임대주택 공급을 구분하는 것이다. 다주택자가 보유한 아파트를 무주택 임차인이 구입한다면 임대 공급과 수요가 함께 줄어들기 때문에 임대료에 미치는 영향은 제한적일 수 있다. 반면 해당 주택을 구매할 자금이 없는 임차인이 대부분인 지역에서 임대인만 빠져나가면 상황은 달라진다.
주택이 자가 거주용이나 공실로 전환되고 기존 임차인은 다른 임대주택을 찾아야 한다. 특히 서울 도심의 소형 아파트와 빌라, 오피스텔처럼 임차 수요가 집중된 유형에서는 몇 천 채의 공급 감소도 임대료와 매물 회전 속도에 영향을 줄 수 있다.
규제 유형별로 나타날 수 있는 효과를 정리하면 다음과 같다.
| 규제 유형 | 기대되는 직접 효과 | 임대시장에서 나타날 수 있는 역효과 |
| 추가 주택 취득세 강화 | 투기 목적의 매수 억제 | 신규 민간 임대주택 매입 감소 |
| 주택담보대출 제한 | 갭투자와 가계부채 억재 | 소형 임대사업자의 자금 조달 악화 |
| 보유세 강화 | 주택 보유 비용의 현실화 | 장기적으로 임대사업 수익성 감소 |
| 양도세 중과 | 단기 매매와 시세차익 거래 억제 | 매도를 미루는 동결효과로 거래량 감소 |
| 임대소득 과세 | 소득에 따른 조세 형평성 확보 | 비공식 임대나 단기 임대로 이동할 가능성 |
| 임대료 규제 | 기존 임차인의 급격한 부담 증가 방지 | 신규 계약 임대료 상승 및 공급 위축 가능성 |
취득세와 대출 규제는 임대주택을 새로 매입하려는 사람의 초기 비용을 높인다. 이 때문에 임대수익이 낮거나 수선·관리비가 많이 드는 비아파트 시장에서 공급자가 먼저 이탈할 수 있다. 신축 빌라나 소형 주택을 준공하더라도 이를 임대용으로 매입할 수요가 부족하면 개발사업의 자금 회수가 늦어지고, 장기적으로 신규 건설도 위축될 가능성이 있다.
양도세 중과는 반대 방향의 문제를 만들기도 한다. 주택을 팔도록 압박하기 위해 세금을 높였지만, 예상되는 세금이 지나치게 크면 임대인이 매도를 포기하고 계속 보유할 수 있다. 이를 동결효과 또는 잠금효과라고 한다. 거래 가능한 매물이 줄어들면서 무주택 실수요자가 주택을 구매할 기회가 제한되고, 임차 상태에 더 오래 머무르게 되는 결과가 나타날 수 있다.
OECD도 부동산 거래 단계에 부과되는 세금은 단기 투기를 억제할 수 있지만 주거 이동과 거래를 감소시키는 부작용이 있다고 지적한다. 세 부담이 집값과 임대료 중 어디에 반영되는지는 시장의 공급·수요 탄력성과 임대료 규제 등 여러 조건에 따라 달라진다. 집주인에게 세금이 부과됐다고 해서 즉시 같은 금액이 임차인에게 전가되는 것은 아니지만, 공급이 부족한 시장에서는 장기적으로 임대료에 반영될 가능성이 커진다.
또 다른 변화는 전세에서 월세로의 전환이다. 대출 만기 연장 제한이나 보유세 부담이 커지면 임대인은 큰 보증금을 받아 주택 매입자금으로 활용하는 전세보다 매달 현금이 들어오는 월세를 선호할 수 있다. 반대로 임차인 입장에서는 전세대출 규제와 보증금 사고 우려 때문에 월세를 선택하는 사례가 증가한다.
한국은행은 월세 비중 확대가 전세보증금과 가계부채를 줄이고 주택시장 변동성을 낮추는 측면이 있지만, 임차가구의 정기적인 주거비 부담을 키울 수 있다고 분석했다. 특히 시장금리가 하락하더라도 전월세전환율이 높은 수준을 유지하면 월세 가구의 실질 부담은 쉽게 줄어들지 않는다.
규제의 영향은 지역별로도 다르게 나타난다. 서울과 수도권 인기 지역에서는 임대주택 공급이 조금만 줄어도 전월세 가격이 빠르게 반응할 수 있다. 반면 인구가 감소하고 빈집이 늘어나는 지방에서는 다주택자의 추가 매입이 줄어도 임대료가 오르기보다 미분양과 공실이 확대될 수 있다.
국토연구원은 다주택자 기준을 단순히 주택 수만으로 판단하기보다 지역의 인구와 자가 점유율, 주택 재고, 가격을 함께 고려하는 방안을 제안했다. 서울의 고가주택 한 채을 보유한 사람과 지방의 저가주택 여러 채를 보유한 사람 사이의 자산 및 세 부담 차이를 반영해야 한다는 취지다.
다. 투기 억제와 임대 공급을 함께 달성하기 위한 정책 방향
다주택자 규제가 임대시장의 불안으로 이어지는 것을 막으려면 다주택자를 규제할 것인지 말 것인지의 양자택일에서 벗어나야 한다. 투기 목적의 단기 보유와 안정적인 장기 임대를 구분하고, 주택이 위치한 지역과 가격, 실제 임대 여부까지 반영하는 정교한 기준이 필요하다.
첫 번째로 주택 수 중심의 규제를 보완할 필요가 있다. 동일한 3주택자라도 서울의 고가 아파트를 보유한 사람과 지방의 소형 주택을 상속받은 사람의 자산 규모와 시장에 미치는 영향은 전혀 다르다. 주택 수와 함께 총자산가액, 지역별 주택 수급, 공실 여부, 임대기간을 고려해야 조세 형평성을 높일 수 있다.
인구감소지역과 미분양이 많은 지역에서는 일정 가격 이하의 주택을 주택 수 산정에서 제한적으로 제외하거나, 장기 임대를 조건으로 취득 부담을 낮추는 방안을 검토할 수 있다. 반대로 수요가 과열된 수도권의 고가주택과 단기간 반복 거래에 대해서는 대출과 세제 규제를 유지하는 방식이다.
두 번째로 장기 임대주택에 대한 지원은 임차인 보호 의무와 연계해야 한다. 단순히 임대사업자라는 이유만으로 세금을 감면하면 명의 분산과 편법 등록 같은 문제가 발생할 수 있다. 일정 기간 이상 임대를 유지하고 임대차계약을 신고하며, 보증금 반환보증 가입과 주택 품질 관리, 임대료 인상 기준을 준수한 경우에만 세제와 금융 혜택을 제공하는 방식이 적절하다.
규제 완화의 혜택이 임대인에게만 돌아가지 않도록 임대료 안정과 거주기간 보장을 교환 조건으로 설계하는 것이다. 이렇게 하면 민간 임대 공급은 유지하면서도 임차인의 보증금과 거주권을 보호할 수 있다.
세 번째로 거래를 막는 세금보다 장기적인 보유와 실제 소득에 기반한 과세 비중을 높일 필요가 있다. 거래 단계의 세금이 지나치게 높으면 주택 매각과 주거 이동이 모두 줄어든다. 반면 주택가액과 순임대소득을 기준으로 예측 가능한 세금을 부과하면 단기 시세차익보다 장기적인 임대 운영을 유도할 수 있다.
네 번째로 공공임대와 민간 임대의 역할을 함께 설계해야 한다. 민간 임대인을 규제하면서 공공임대주택이 즉시 부족분을 대신할 수 있다고 가정해서는 안 된다. 공공주택은 토지 확보와 인허가, 건설에 오랜 시간이 걸리기 때문이다. 민간 임대 공급이 감소하는 속도보다 공공 공급이 느리면 그 사이의 부담은 임차인에게 집중된다.
따라서 공공은 저소득층과 청년·고령층을 위한 장기 임대주택을 지속해서 공급하고, 민간은 중산층과 다양한 지역·면적의 임대 수요를 담당하는 혼합 구조가 필요하다. 2026년 7월 국토교통부의 부동산 정책 의견수렴에서도 비아파트 신축 공급을 위한 다주택자 금융·세제 규제 합리화 여부와 공공·민간의 임대주택 공급 역할이 주요 쟁점으로 제시됐다. 그만큼 임대 공급자를 둘러싼 논쟁이 현재진행형이라는 의미다.
마지막으로 정책 효과를 매매가격 하나로만 평가해서는 안 된다. 다주택자 주택 수와 매물 증가뿐 아니라 전세 매물, 월세 전환율, 신규 임대주택 공급량, 보증금 사고, 임차가구의 소득 대비 주거비, 지역별 공실률을 함께 확인해야 한다.
규제 이후 집값이 안정됐더라도 전세 매물이 줄고 월세 부담이 크게 증가했다면 주거 안정이라는 최종 목표를 충분히 달성했다고 보기 어렵다. 반대로 임대료가 일시적으로 올랐다는 이유만으로 투기 억제 규제를 모두 해제하는 것도 위험하다. 공급과 가격에 미치는 효과를 최소 1년·3년·5년 단위로 추적하며 단계적으로 조정해야 한다.
다주택자 규제는 주택 소유 집중과 과도한 대출, 갭투자, 단기 시세차익 거래를 억제하는 데 필요한 정책이다. 규제가 없다면 자본과 대출 여력이 있는 사람이 주택을 반복적으로 매입하면서 무주택 가구의 주택 구매 기회가 줄어들 수 있다. 집값 상승과 자산 격차, 전세보증금 반환 위험을 완화한다는 점에서도 규제의 필요성은 분명하다.
하지만 다주택자를 모두 투기 수요로 간주하면 임대시장에서 예상하지 못한 부작용이 발생할 수 있다. 개인 임대인의 추가 주택 매입이 줄어들고 장기 임대의 수익성이 낮아지면 전세와 월세 공급이 감소할 수 있다. 공급이 부족한 지역에서는 늘어난 세 부담이 장기적으로 임대료에 반영되고, 임대인은 안정적인 현금 흐름을 확보하기 위해 전세를 월세로 전환할 가능성이 커진다.
다만 다주택자가 집을 팔면 무조건 임대주택이 부족해진다는 주장도 정확하지 않다. 해당 주택을 기존 임차인이나 다른 무주택자가 구입하면 임대 공급과 임차 수요가 함께 감소하기 때문이다. 실제 영향은 누가 주택을 매입하는지, 주택이 자가 거주용으로 전환되는지, 해당 지역에 대체 임대주택이 충분한지에 따라 달라진다.
결국 핵심은 규제의 존재 여부가 아니라 규제의 정밀도다. 투기적 단기 보유와 과도한 레버리지는 강하게 제한하되, 장기 임대와 임차인 보호 의무를 충실히 이행하는 공급자에게는 예측 가능한 세제와 금융 환경을 제공해야 한다. 지역과 가격을 고려하지 않은 획일적인 주택 수 규제도 보완할 필요가 있다.
좋은 다주택자 정책은 집을 많이 가진 사람을 일률적으로 압박하는 데서 끝나지 않는다. 투기 수요는 줄이면서 임대주택은 안정적으로 공급하고, 그 혜택이 임차인의 임대료와 거주 안정으로 이어지게 만드는 것이 중요하다. 매매시장 안정과 임대시장 안정은 서로 분리된 목표가 아니라 동시에 달성해야 하는 하나의 주거정책이기 때문이다.
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